junio 16, 2010

Síntesis del Dictamen Preliminar presentado al Presidente Dr. Raul Alfonsín, por el Consejo para la Consolidación de la Democracia (1986)

PACTOS PRECONSTITUCIONALES ARGENTINOS
[108]
SINTESIS DEL DICTAMEN PRELIMINAR PRESENTADO AL PRESIDENTE DR. RAUL ALFONSIN POR EL CONSEJO PARA LA CONSOLIDACIÓN DE LA DEMOCRACIA
[7 de Octubre de 1986]

EXPOSICION DEL COORDINADOR, DR. CARLOS S. NINO
Señor Presidente:
El objeto de esta visita es hacerle entrega de un dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia, que responde a su pedido, incluido en su mensaje del 13 de marzo de 1986, de que ese cuerpo asesor recoja antecedentes y opiniones y emita su propio juicio sobre la necesidad, oportunidad y posibles temas de una reforma constitucional.
El dictamen que le entregamos está acompañado por anexos constituidos por documentos preparados por equipos técnicos creados por el Consejo e, individualmente por miembros y asesores de este cuerpo, por las respuestas a las consultas efectuadas y por una síntesis de opiniones recogidas en el interior del país. El carácter preliminar del dictamen se debe al hecho de que, dada la trascendencia y complejidad del tema, debemos seguir analizando los antecedentes y materiales reunidos ya reunirse a través de las visitas a las provincias, todavía no efectuadas, las consultas que aún no han sido respondidas y el trabajo continuo de los equipos técnicos. Tan pronto podamos formular nuevas conclusiones y ampliaciones, se la haremos llegar.
Hemos tratado de recogerlas inquietudes y opiniones de muy diversos sectores de la vida del país, con un criterio amplio y pluralista y teniendo en cuenta que una reforma constitucional no sólo plantea complejos problemas técnicos, cuya elucidación requiere la opinión de expertos, sino también profundas cuestiones de valoración política y ética que conciernen a la comunidad toda.
En este sentido, fue especialmente fructífero el procedimiento de visitar los principales centros urbanos de las provincias, habiendo ya concurrido delegaciones de este Consejo a numerosas ciudades y en las próximas semanas concurriremos a otras.
Las visitas se hicieron posibles gracias al apoyo generoso de los gobiernos provinciales. En cada uno de estos lugares hemos tomado contacto con el gobierno local, legisladores, jueces, represen¬tantes de partidos políticos, sindicatos obreros y entidades empresarias, autoridades universitarias, profesores y especialistas. Las conversaciones con todos ellos se dieron en un clima de interés y franqueza, advirtiéndose una gran preocupación por diseñar mecanismos institucionales para descentralizar el poder político y económico, fortaleciendo el federalismo.
También el Consejo pidió opinión sobre el tema a una serie de personalidades, especialistas del país y del exterior ya representantes de diversas instituciones, algunos de los cuales fueron invitados a concurrir a la sede del cuerpo y a otros se les rogó que expresaran su parecer por escrito. Asimismo el Consejo tomó contacto con reuniones profesionales o académicas donde se discutió el tema.
El tercer procedimiento que empleamos para recoger antecedentes y opiniones consistió en la integración de cinco equipos técnicos, constituidos por miembros del Consejo, asesores permanen¬tes del cuerpo, especialistas contratados ad-hoc y colaboradores honorarios. Cada uno de estos equipos se ocupan de uno de estos grandes temas:
1) alcance y procedimiento de la reforma constitucional;
2) funciones y relaciones de los poderes del Estado;
3) problemas vinculados al federalismo y las autonomías provinciales;
4) mecanismos de participación, representación y descentralización institucional y
5) cuestiones doctrinarias y sistema de derechos y garantías. Los equipos técnicos han producido dictámenes sobre estos temas, a veces con diversas alternativas, los que fueron tomados muy en cuenta, aunque no siempre adoptados por este Consejo.
Debemos aclarar que en estos estudios no se trató el tema de la posibilidad de extender las eventuales modificaciones propuestas a la institución presidencial a la actual coyuntura, debido al pedido expreso del señor Presidente, que valoramos, de que no se estudie una reforma de las condiciones de su propio mandato.
Sobre la base del material sumamente rico que fue producido a través de estos tres procedimientos, el Consejo para la Consolidación de la Democracia llegó a conclusiones preliminares que están expuestas en el dictamen entregado al señor Presidente y que pasamos a resumir.

NECESIDAD Y OPORTUNIDAD DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL
La mayoría del Consejo llegó a la conclusión de que una reforma parcial de la Constitución es necesaria y oportuna, siempre que ella se promueva sobre la base de un amplio consenso que debe mantenerse en todas las etapas del procedimiento de reforma y que debe referirse, en primer lugar, al respeto escrupuloso de los diversos pasos de ese procedimiento, y, luego, a la orientación general que debe inspirar a las modificaciones que se introduzcan a la Constitución. La idea central es que una Constitución no puede surgir sólo de un sector político ni de un equipo de especialistas, por mejores que sean sus intenciones y sus recursos técnicos: debe resultar de un amplio proceso de reflexión y discusión en todos los sectores de la sociedad y del consenso resultante.
La mayoría de este Consejo está persuadida de que la disposición para esa reflexión y discusión y las bases de un consenso sobre la orientación de la reforma están presentes en la sociedad argentina. Así, ha detectado amplias coincidencias sobre la necesidad de hacer más ágil y fluido el funcionamiento y la interrelación de los poderes del Estado Nacional, de fortalecer la autonomía de las provincias y los municipios, de adoptar mecanismos que permitan la participación directa de los interesados en muchas de la decisiones que les conciernen, de eliminar la discriminación religiosa para el cargo presidencial y además disposiciones vinculadas a un patronato ya extinguido, de preservar los derechos individuales y las garantías consagrados en la Constitución pero ampliando y profundizándolos en cuanto a los procedimientos de protección y en cuanto a su dimensión positiva (los llamados derechos sociales), que se relacionan con el deber del Estado y la sociedad de proveer los medios para un ejercicio igualitario de la libertad.
De este modo, el consenso sobre la necesidad de la reforma determina la oportunidad para hacerla en esta coyuntura. Hay quienes niegan esta conclusión sobre la base de que el intento de reforma puede introducir nuevos elementos de fricción y división en la sociedad argentina. Sin embargo, ese consenso que se ha advertido muestra que las controversias y enfrentamientos se refieren a problemas muy serios pero de índole circunstancial y que la diferencias son sobre todo de tipo instrumental, de modo que impulsar la reforma de la Constitución puede ser una buena oportunidad para promover la reflexión y el debate sobre los principios básicos de nuestra organización nacional y para generar un gran pacto de convivencia democrática en tomo a ellos, siempre que en todo momento se mantenga claro el sentido político y ético de la reforma.
Hay quienes sostienen, como lo hizo el mismo presidente de la Convención Constituyente de 1853, Facundo Zuviría, que para establecer o revisar una Constitución es necesaria una época de calma social y no de crisis, pero, como le contestó el representante Huergo en esa misma Convención y sostuvieron los miembros de la Comisión Asesora de la Reforma Constitucional de 1955, Dres. Sebastián Soler y Juan A. González Calderón, una reforma constitucional suele encararse no en períodos de absoluta tranquilidad sino de transformación y lucha política en que han hecho crisis ciertos principios o mecanismos institucionales y es necesario revisar o aún ratificar esos principios y renovar estos mecanismos. Aún frente a los principios que se desea preservar por considerarlos válidos es beneficioso someterlos a revisión, ya que, como decía John Stuart Mill, ello es la única forma de evitar que se los profese como dogmas o prejuicios y de hacer que se comprendan sus fundamentos racionales.
También se dice que, dado que la Constitución nunca fue cumplida en plenitud, debería aplicarse durante un tiempo antes de intentarse su reforma, pero a esto se contrapone el hecho de que, si bien la no aplicación de la Constitución reconoce una variedad muy compleja de factores causales extranormativos, puede haber aspectos disfuncionales en la organización constitucional del gobier¬no que hace difícil enfrentar con éxito situaciones de grave crisis o tensión política.
En suma la mayoría entiende que, si el proceso de reforma constitucional se lleva a cabo procurando preservar en todas sus instancias un amplio consenso, él puede ser sumamente provechoso para la sociedad argentina, como forma de ratificar su pacto de unión alrededor de grandes principios de moralidad social y como modo de actualizar mecanismos de gobierno que permitan un mejor equilibrio y una mayor descentralización entre los diversos poderes federales y provinciales.
El consejero Dr. Oscar Puiggrós ha hecho una reserva respecto de la oportunidad de la reforma constitucional. Coincide, no obstante, con el valor del debate sobre esa reforma y sobre los puntos del dictamen del Consejo que recomiendan que la reforma, de hacerse, debe ser parcial y respetar los principios que subyacen al reconocimiento de derechos básicos y a la forma de gobierno representativo, republicano y federal.
El disenso sobre la oportunidad de la reforma se basa en la idea de que esa reforma si bien puede ser conveniente, no es necesaria, indispensable o impostergable. A juicio de este consejero toda precipitación es injustificada, ya que es necesario arraigar y afianzar las instituciones antes que reformarlas. Avanzando en esta idea, sostiene este miembro del Consejo que el país viene sufriendo desde antaño una agresión a su estructura política y ética, provocada por diversos factores negativos. Dice el Dr. Puiggrós que frente a esta "enseñanza" de nuestra historia no hay margen para que la sociedad se autoengañe y deben evitarse hechos que tienen un efecto paralizante, puesto que seducen como una forma de escapismo; el perfeccionamiento de la Constitución que nos rige no debe ser interpretado como una forma de panacea universal.
El consejero que disiente considera que es necesario poner el acento en la observancia de las reglas inviolables necesarias para la vigencia de un régimen de libertad y democracia. Sostiene que si bien no cabe adoptar una actitud fetichista respecto a la constitución y verla como un documento inmutable, en este momento la Constitución tiene que cumplir un papel excepcional que excede el ordenamiento de los poderes del Estado para servir de garantía de los derechos que hacen a la condición humana y de llave maestra de la conciliación nacional. Finaliza diciendo que, aunque el señor Presidente ha excluido de la tarea del Consejo el tema de su reelección, las inquietudes manifestadas, en diálogos que ha mantenido el Consejo sobre el objeto de la reforma, hace que se tome la licencia de expresar que nada sería más provechoso para la recuperación de la fe en nuestras instituciones que el cumplimiento puntilloso de la extensión y condiciones de su mandato, tal como el Presidente lo ha expresado, de modo que ello de diciembre de 1989 afirme una etapa que ha tenido la lucidez, la nobleza y el coraje de iniciar.
El consejero R. P. Fernando Storni hace también una reserva referida a la oportunidad de la reforma, considerando que antes de encarar el procedimiento para producirla debe profundizarse más el debate sobre el tema en el seno de la sociedad, pudiendo este Consejo continuar sirviendo de ámbito adecuado para profundizar ese debate.
Buenos Aires. 7 de octubre de 1986.

ALCANCE Y MECANISMO DE LA REFORMA
No resulta exagerado afirmar que existe una preocupación generalizada, que el Consejo para la Consolidación de la Democracia comparte, en el sentido de que la oportunidad de la reforma constitucional pudiera dar lugar a la alteración o modificación de principios esenciales de nuestra Carta Magna, como aquellos referidos al régimen de gobierno representativo, republicano y federal, o los que subyacen en su parte doctrinaria.
No se advierte, al compulsar el contenido de las consultas efectuadas, el requerimiento de un "cambio" de la Constitución sino, por el contrario, el de mantener los principios básicos en la que está inspirada, para, en todo caso, ampliar o profundizar los derechos y garantías que hacen a la libertad y dignidad del hombre cuya preservación es presupuesto de la validez del propio procedimiento de reforma.
Tal conclusión nos ha llevado a aconsejar al señor Presidente que el proyecto de reforma contenga de manera específica, los puntos cuya modificación se auspiciará, de modo de transmitir a la opinión pública de manera transparente, cuáles son los objetivos que lo animan.
De esta forma se evitarán, o al menos se debilitarán, las suspicacias o prevenciones que se alientan, no siempre de buena fe, cuando se trata de abordar las reformas estructurales que nuestra sociedad en crisis reclama como necesarias.
El Consejo comparte el criterio, de que habiendo nuestra Constitución previsto el sistema para su propia reforma debe preservarse acabadamente el sentido de estabilidad, continuidad y prudencia que surge del art. 30, por lo que, a su juicio "el acto constituyente" está integrado por tres instancias indisolubles:
a) la del Congreso, que debe establecer, en forma expresa, los puntos a reformarse por declaración formal de las dos terceras partes del total de sus miembros;
b) la del cuerpo electoral que debe elegir a quienes lo representarán y
c) la de la Convención Reformadora, que debe tomar sus decisiones, dentro del marco y limitaciones de la propia convocatoria.
Entienden los integrantes de1 Consejo que aceptado este criterio por las dos terceras partes de los miembros del Congreso de la Nación, se irá formando un consenso, que impedirá desviaciones o improvisaciones no queridas.
Por todo ello la declaración del Congreso que determine la necesidad de la Reforma, deberá contener a su juicio los siguientes puntos:
La fundamentaci6n de la necesidad de la reforma.
Los artículos objeto de la reforma.
Plazo para que la Convención cumpla su cometido.
Régimen electoral para la elección de convencionales.
Nulidad absoluta y automática de lo actuado por la Convención Reformadora fuera de su competencia y más allá del plazo fijado.
Sede de la Convención, régimen de incompatibilidades, fecha de iniciación y recursos asignados.
El expreso reconocimiento de que la Corte Suprema de Justicia de la Nación será la última intérprete en los conflictos que puedan suscitarse con motivo de la reforma.
Asimismo se permiten señalar al señor Presidente, que si la idea del consenso, que se propicia para todas las etapas del proceso previo a la convocatoria, se trasladará al propio seno de la Convención Reformadora, de modo que también sus modificaciones contaran con una mayoría calificada de los integrantes, se habrá logrado, a no dudarlo, una Constitución que sirva de pacto de garantía para todo el pueblo argentino.

PARTE DOCTRINARIA DE LA CONSTITUCION NACIONAL
Este Consejo estima, con referencia a la parte doctrinaria de la Constitución, que la misma no debe sufrir modificaciones sustanciales. Tampoco considera conveniente modificar el Preámbulo.
1.- El Preámbulo: constituye una magnífica síntesis del pacto de unión nacional y expresa nuestra vocación de marchar juntos y en libertad hacia un futuro común. Los objetivos expresados en él siguen teniendo vigencia en 1986, lo que hace innecesario efectuar modificaciones que sólo importarían redundancias.
2.- Declaraciones, Derechos y Garantías: la prudencia y cautela con que se debe encarar cualquier reforma de la Constitución se hacen todavía más imperiosas cuando se trata de revisar el capítulo de Derechos y Garantías. La dirección en materia de estos temas debe ser siempre hacia su ampliación y profundización, nunca hacia su limitación o menoscabo. Esto significa que los derechos que están reconocidos en los arts. 14, 15, 16, 18, 19 Y 20 deben quedar exentos de toda reforma sustancial y sólo ser complementados con aquellos otros derechos y garantías que se deriven de la misma justificación de los primeros o nacen del principio de la dignidad de las personas y cuyo reconocimiento sea necesario para asegurar una generalización del ejercicio efectivo de los mismos.
3. Derechos Sociales: el constitucionalismo moderno, desde comienzos de este siglo, ha tendido a reflejar en los textos constitucionales las nuevas concepciones filosófico-políticas de la época, en esas concepciones están los derechos económicos y sociales, cuyo reconocimiento ha sido una conquista irreversible de la sociedad moderna y que han sido recogidos en nuestro país por los textos constitucionales sancionados en 1949 y 1957.
No coincidimos con quienes pretenden colocar a los derechos sociales en oposición a los derechos individuales clásicos.
Para nosotros, los derechos sociales son una extensión necesaria de los derechos individuales y creemos que los mismos no sólo se violan por agresiones activas que los lesionan, sino también por la omisión de proporcionar a todos los ciudadanos los medios necesarios para una subsistencia digna y plena.
Además, pensamos que es necesario en una reforma constitucional, legitimar la inclusión de los derechos previstos en el actual art. 14 bis… La legitimidad de la norma que nos rige ha sido cuestionada, por cuanto la Convención que la sancionó fue convocada e impulsada por un gobierno de facto que, para muchos, se encontraba inhabilitado para hacerlo. Por lo tanto, resulta conveniente la relación de una norma que, además de legitimarlos, los profundice sin que esto implique caer en un excesivo reglamentarismo que indefectiblemente culmine en un conjunto de meras expresiones de deseos.
La convalidación de los derechos sociales debe combinarse con el alcance del derecho de propiedad reconociéndosele a la misma, como lo hacen todas las constituciones modernas, su función social.
4. Estado de sitio: en todas las constituciones existen disposiciones que, en caso de emergencia cuando está comprometido el orden constitucional, limitan los derechos y garantías. En nuestro país el estado de sitio se establece por ataque exterior o por conmoción interna. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido con claridad esta institución diciendo: "... el estado de sitio que autoriza el Art. 23 de la Constitución Nacional, es un arma de defensa extraordinaria que está puesta en manos de los poderes públicos de la Nación, para que, en épocas también extraordinarias, puedan defenderse de los peligros que amenacen tanto la Constitución como las autoridades que ella crea''.
Lamentablemente esta institución ha sido desvirtuada en los hechos y utilizada abusivamente. Si tomamos los últimos 50 años nos encontramos que se ha vivido en estado de sitio casi la mitad de ese lapso, situación que se agrava si el cómputo se realiza sobre los últimos 20 años, donde las garantías han estado suspendidas durante dos tercios de ese período. Finalmente, y si el cálculo se hace sobre los últimos 10 años, nos encontramos que el 80% del tiempo ha transcurrido con vigencia de esas restricciones. Los ejemplos señalados indican que la medida extraordinaria y temporaria se ha convertido en una constante y que el estado de sitio ha sido utilizado, generalmente, como instrumento para el cercenamiento de las libertades por problemas internos, ya que para casos de ataque exterior se lo utilizó sólo una vez, en 1865, en ocasión de la guerra con Paraguay.
Por ello estimamos que el estado de sitio debe estar lo suficientemente limitado a los efectos de evitar que se desnaturalicen sus propósitos, debiendo además distinguirse entre ataque exterior y conmoción interna. También creemos necesario tener un instrumento que permita a las autoridades constituidas defender preventivamente el estado de derecho y es por ello que consideramos conveniente adoptar un sistema preventivo de características muy restringidas - Estado de Preven¬ción - similar al previsto en la Constitución del 1949.
En todos los casos deberá asegurarse la participación indispensable del Congreso y si el Poder Ejecutivo estuviese obligado a decretarlo en receso de éste, en el mismo instrumento que lo decreta deberá convocarlo. En ningún caso las medidas de restricción importarán penas ni podrá confundirse a los detenidos con delincuentes comunes, en lo que hace a los lugares de detención, y se evitará que los traslados signifiquen castigos encubiertos. Finalmente, sostenemos que debe mantenerse el sistema de opción de salida del país, lo que deberá ser resuelto en forma automática.

SOBRE LOS PODERES DEL ESTADO
El Consejo recomienda lo siguiente:

1 - Poder Ejecutivo
Se aconseja desconcentrar el cúmulo de tareas que agobia al Presidente y dar más flexibilidad a la instituci6n presidencial en situaciones de tensi6n o crisis. A tal fin se propicia instituir la figura de un Primer Ministro.
a) El Presidente -Debe ser electo por sufragio universal y directo según el sistema de doble vuelta y durar cuatro años en su cargo. Será reelegible sucesivamente por una sola vez.
b) El Primer Ministro - Es nombrado por el presidente quien, a propuesta de aquél, nombra también a los otros integrantes del Gabinete. Unos y otros son removidos por el Presidente, sin perjuicio de la responsabilidad que ellos tienen frente a la Cámara de Diputados.
Esa responsabilidad consiste en lo siguiente:
-Por la mayoría absoluta de sus miembros y a pedido de un tercio de ellos la Cámara de Diputados puede formular mociones de censura que alcancen al Primer Ministro y/o a cualquiera de los integrantes del Gabinete.
El Presidente deberá remover a los censurados.
-Si una moción de censura exitosa afecta al Primer Ministro y con él, necesariamente, a todo el Gabinete, el Presidente necesitará contar con la confianza de la mayoría simple de la Cámara de Diputados para designar nuevo Gabinete. Si no obtuviera, podrá disolver dicha Cámara y convocar a elecciones generales para que se constituya nuevamente.
-No pude aprobarse más de una moción de censura por año, salvo que la nueva reúna una mayoría de las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Diputados.
c) La Constituci6n debe deslindar las competencias del Presidente y del Primer Ministro y su Gabinete.
Así:
1. En su papel de Jefe Supremo de la Nación, el Presidente, sin necesidad de refrendo ministerial, ejercerá atribuciones privativas tales como designar el Primer Ministro; disolver la Cámara de Diputados; dictar reglamentos de necesidad y urgencia; ejercer el cargo de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas; promulgar y vetar las leyes; hacer todos los nombramientos que en la Constituci6n vigente exigen acuerdo del Senado; ejercer la iniciativa legislativa en lo que atañe a sus facultades privativas; etc.
2. El Primer Ministro ejercerá las atribuciones propias del Jefe de la Administración Pública y las que por Decreto le delegue el Presidente de la República.
3. Las restantes funciones que la Constitución Nacional encomienda al Poder Ejecutivo serán ejercidas por el Presidente con refrendo ministerial.

II-Poder Legislativo
Será ejercido, como hasta ahora, por la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores. Lo relativo a la integración y facultades de esta última se mencionará al resumirse las reformas sugeridas en materia de federalismo.
El consejo recomienda algunas modificaciones tendientes a aumentar la jerarquía de las Cámaras y a hacer más ágil y eficiente la formación de las leyes.
a) Entre las primeras se cuentan:
-La ampliación del plazo para las sesiones ordinarias con convocatoria automática, esto último rige también para las sesiones de prórroga.
-El Presidente deberá convocar a sesiones extraordinarias simultáneamente con el dictado de medidas tales como el estado de sitio, intervenciones federales y reglamentos de necesidad y urgencia.
b) En materia de trámite de aprobación de leyes, se sugiere:
-Que todos los proyectos sean iniciados en la cámara de Diputados. pasando el Senado a ser Cámara revisora, salvo aquellos casos en que el proyecto pueda afectar la autonomía política o económica de la provincias en cuyos supuestos el proceso se invierte.
-Que se introduzcan enmiendas que permitan:
La aprobación ficta de proyectos (sanción abreviada con el juego del silencio).
La fijación de un trámite especial para proyectos en comisiones, salvo que un determinado porcentaje de la Cámara respectiva pida el tratamiento por todo el cuerpo.

III - Poder Judicial
a) Se aconseja que los jueces sean nombrados, como hasta ahora, por el Poder Ejecutivo con acuerdo del Senado, pero con la modificación de que las sesiones en que se preste o deniegue el acuerdo sean públicas.
b) En materia de remoción de magistrados judiciales, se conservará el juicio político para los ministros de la Corte Suprema. Los jueces inferiores serán removidos por un Jury de enjuiciamiento compuesto por magistrados y abogados del Foro. en la forma que determine la ley.
c) Se aconseja modificar la disposición sobre jurisdicción originaria de la Corte Suprema de modo de incluir en ella la competencia para decidir conl1ictos entre los otros poderes del Gobierno Federal.
d) Se aconseja introducir las modificaciones necesarias para que la Nación pueda, por tratados, aceptar la jurisdicción de tribunales internacionales.

IV - Observaciones sobre el régimen electoral.
Deben incluirse en el texto constitucional los principios del voto directo y universal y aquellos que contribuyan a hacer más directa la representación, no así el principio de la obligatoriedad que puede ser materia de legislación.
En materia de elección de diputados nacionales, el Consejo sugiere que se propicie una ley que combine el sistema de elección por circunscripciones uninominales con el actual sistema de elección por listas.
Nota: el señor Consejero General de Brigada (R) Ricardo Flouret ha formulado reserva en el sentido de que no debe modificarse el actual régimen de relaciones entre los poderes del Gobierno Federal.

EL SISTEMA FEDERAL
El sistema federal que proponemos consiste en sostener y mantener, con toda claridad, el federalismo real e histórico. Ello es, mantener a cargo de las provincias los poderes reservados y no delegados, y a cargo del Estado Nacional, los poderes taxativamente delegados. Los poderes concurrentes deben ser objeto de concertación entre los gobiernos provinciales y el gobierno nacional. Los poderes implícitos también pueden ser objeto de negociación, pero utilizando siempre una norma de razonabilidad.
Sin embargo, entendemos que este federalismo puede sostenerse y mantenerse en la medida en que se le asigne a un organismo institucionalizado la función específica de control y defensa del sistema federal.
Entendemos que el Senado de la Nación, por muchas razones, no ha podido defender el sistema federal; y no pudo hacerlo porque la actual Constitución no le ha asignado al mismo esa función específica y tampoco le ha provisto de los instrumentos idóneos para hacerlo. Al Senado de la Nación hay que respetarlo porque él asume la defensa y afirmación del sistema federal que es uno de los instrumentos más idóneos para democratizar las decisiones.
Por eso, entendemos que el Senado Federal debe asumir totalmente el control del ejercicio de los poderes delegados, no delegados y concurrentes de las provincias en sus relaciones con el gobierno central. Además, el Senado deberá mantener sus funciones legislativas, pero ejerciéndolas de otra manera, respetando así el sistema bicameral del Poder Legislativo que consagra la Constitución.
En la propuesta, el Senado asume las siguientes funciones: iniciativa legislativa; Cámara revisora cuando se trata de leyes comunes; Cámara de origen cuando se trata de leyes federales; registro de los tratados y acuerdos interprovinciales; tribunal de juicio político al Presidente, a los ministros y a los miembros de la Suprema Corte de Justicia; concertación sobre el ejercicio de los poderes concurrente y poderes implícitos del Congreso Federal, pudiendo recurrir a la Corte contra los actos del Poder Ejecutivo o de sus inferiores en tanto pudieran cercenar los poderes reservados o no delegados de la provincias, sin perjuicio de las facultades de la provincias de ejercer sus derechos por la vía legal pertinente. El Senado también prestaría acuerdo en el nombramiento de embajadores, generales, almirantes y brigadieres, y de directores de las empresas federales y del Banco Central.
Se aconseja la sanción automática de proyectos de leyes enviados al Senado y no observados en un plazo de sesenta días. Se mantiene para el Poder Ejecutivo la posibilidad de revisión, sin perjuicio de la facultad de la Cámaras de insistir con una mayoría de dos tercios.
También podrá el Senado constituirse y organizarse en forma regional a los efectos de tratar los problemas de planeamiento o de concertación.
En cuanto a la composición de la Cámara de Senadores, el Consejo ofrece una doble alternativa, la que deberán ser consideradas en bloque ya que responden a principios distintos. Por un lado, la Cámara de Senadores se compondría de dos senadores por provincia, elegidos por las legislaturas provinciales con el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, manteniendo las Legislaturas un derecho de revocatoria. Los senadores deberán durar seis años, renovables por terceras partes cada dos años y podrán ser reelegibles. Por el otro, la Cámara de Senadores se compondría de dos senadores por provincia también, pero elegidos por las legislaturas provinciales por mayoría absoluta de votos, y sin derecho de revocatoria. Los senadores deberán durar cuatro años, sin renovación parcial y podrán ser reelegibles.
El Consejo entiende aconsejable la eliminación de la figura del Vicepresidente de la Nación como presidente del Senado. Las autoridades del Senado deberán ser elegidas de su seno (un presidente, un vicepresidente primero y un vicepresidente segundo) los que durarían dos años en sus funciones no siendo reelegibles.
Para el caso de acefalía definitiva, asumiría la presidencia de la Nación el presidente del Senado, el que deberán convocar a elecciones a realizarse dentro de los noventa días.
Resulta claro que la presente propuesta lleva implícita la modificación de algunos artículos de la Constitución, pero en ningún caso implica la reforma del sistema establecido en la misma y menos aún, implica la negación de sus instituciones o poderes.
El Consejo se ha pronunciado también por la asignación explícita de la propiedad de los recursos naturales a las provincias, sin perjuicio de que su explotación correspondiere a las provincias y/o a la Nación y/o a los particulares, según los acuerdos celebrados entre la Nación y las provincias .No hay que olvidar que el Estado Federal es una empresa concurrente entre los distintos Estados Provinciales; en consecuencia, los distintos Estados miembros, no sólo deben compartir el trabajo y el esfuerzo comunitario, sino también las riquezas y los beneficios del sistema (ética de la solidaridad).
También se entiende que el régimen legal aplicable a los establecimientos de utilidad nacional, debería permitirle a las provincias conservar los poderes de policía e imposición tributaria. Esta reforma se condice con la jurisprudencia de la Corte Suprema.
En cuanto al poder tributario de las provincias y de la Nación, como así también al régimen de los servicios públicos, no se considera necesario modificar las cláusulas constitucionales, ya que tales temas deberán caer bajo el proceso de concertación en el ámbito del Senado de la Nación.
Y, por último, con respecto a la indispensable herramienta de la intervención federal a las provincias en todo sistema federal y para contrarrestar los verdaderos estragos que su práctica ha ocasionado en nuestro país, el Consejo estima necesario completar el texto constitucional con las siguientes prescripciones:
1) La facultad de disponer la intervención constituye una atribución del Congreso de la Nación.
En caso de receso puede decretarla el Poder Ejecutivo Nacional, simultáneamente, convocará al Congreso para su tratamiento.
2) Cualquiera de los tres poderes clásicos locales -Ejecutivo, Legislativo o Judicial- puede requerir la intervención.
3) La medida no implica la intervención automática a los tres poderes locales, puede ser parcial, en cuyo caso deberán coexistir los poderes intervenidos con las autoridades provinciales no afectadas por la medida.
4) La personalidad de la provincia no se extingue. El interventor debe cumplir lo dispuesto en la Constitución Provincial y en las leyes locales.
5) Los contratos y demás obligaciones asumidas por la provincia con anterioridad a la interven¬ción no se suspenden.
6) El interventor únicamente puede destituir a los jueces provinciales cuando la intervención alcance al Poder Judicial.
7) La intervención encaminada a garantizarla forma republicana de gobierno no podrá durar más de seis meses.
8) Una ley especial reglamentará las intervenciones federales.

RECURSOS NATURALES:
Los recursos naturales deben coparticiparse y garantizarse a las provincias su cobro. En los entes nacionales que los exploten tendrán voz y voto los estados afectados. Se busca asegurar la continuidad de las grandes políticas nacionales, equilibrando los intereses de las provincias con la Nación, asegurando la unidad e integridad nacional.

PARTICIPACION
Consideramos que la participación da a la democracia un contenido social posibilitando que los derechos reconocidos en la Constitución se concreten a la realidad cotidiana. Ella desarrolla la solidaridad frente al individualismo y atenúa la competitividad que impiden la solución equitativa de los problemas, a la par que permite el conocimiento de la realidad y, en consecuencia, determinar responsablemente la dirección en que quiere transformarla. Ella posibilita colocar las instituciones al servicio de las necesidades sociales.
En definitiva, la participación mejora el resultado y la eficiencia de toda gestión social y mejora al hombre porque lo hace artífice de su destino.
Por ello proponemos incorporar al texto constitucional nuevas formas de democracia participativa que tengan por objeto, no el reemplazo, sino el esfuerzo de la democracia representativa.
Es aconsejable la incorporación en el texto constitucional, para casos específicos e importantes, de formas semidirectas como el plebiscito, el referéndum, consulta e iniciativa popular.
Reviste especial trascendencia la participación directa del ciudadano en aquellos ámbitos más próximos y en los cuales ésta pueda desarrollarse plenamente. Por ello sostenemos la necesidad de otorgar rango constitucional a la autonomía municipal, mención que podría extenderse al reconocimiento de sus facultades para dictar su propia carta orgánica, elegir sus autoridades y estipular sus tributos.
La participación no ha de limitarse a los individuos aisladamente considerados, debe también fomentarse la participación de los grupos y asociaciones intermedias, por ello será otorgado al Congreso de la Nación la facultad de crear un Consejo Económico y Social con facultades consultivas a los efectos de institucionalizar la participación de los diversos sectores socio¬económicos de la sociedad a la hora de la toma de decisiones fundamentales relativas ala distribución de la riqueza y al mejoramiento de las condiciones sociales de vida.
Sr. Presidente: la democracia, pensamos, debe superar sus dificultades cotidianas con más democracia y participación.

LA RELACION ENTRE LA IGLESIA Y EL ESTADO
Este Consejo opina que una sociedad pluralista, que brinda la posibilidad de una libre elección de planes de vida y adopción de ideales de excelencia humana, debe consagrar la libertad religiosa y de culto para sus miembros.
Nuestra comunidad, reconociendo la diversidad de razas, religiones y costumbres que confluyen en su seno, ha arribado a un consenso generalizado al respecto.
De igual modo se expresa la mayoría de los sistemas comparados y también se ha pronunciado el Concilio Vaticano II al señalar que: "esta libertad ... consiste en que todos los hombres deben estar inmunes de coacción tanto por parte de personas particulares como de grupos sociales o cualquier potestad humana, y ésta de tal manera que, en materia religiosa ni se obliga a nadie a obrar contra su conciencia, ni se le impide que actúe conforme a ella, ni en privado ni en público, solo o asociado con otros, dentro de los límites debidos".
La característica que distingue a los derechos humanos radica en que ellos son poseídos por los hombres por su condición de tales, más allá de cualquier otro factor contingente. Sólo podemos decir que un individuo puede ejercer plenamente sus derechos si recibe las mismas oportunidades que los demás para desarrollar su propio plan de vida, es decir, que se requiere un tratamiento igualitario para el pleno goce de los derechos humanos, entre lo cuales se encuentra la libertad religiosa. El Estado no cumpliría con esta premisa de tratamiento igualitario, en una sociedad cuyos individuos difieren en sus convicciones religiosas, si prefiere alguna de estas concepciones. La libertad religiosa implica por parte del Estado no meramente un aspecto negativo de no intervención en la libertad de conciencia y de culto, sino también aspectos positivos por los cuales el Estado debe garantizar a cada ciudadano el derecho a profesar su culto o a no profesar culto alguno, con el sentido de impedir otro tipo de interferencias. Por otra parte, cabe preguntarse si la regulación jurídica debe reflejar alguna concepción religiosa. Consideramos que las convicciones religiosas no deben ser homologadas por el Estado, sino que deben quedar libradas a la elección de los individuos y, en todo caso, ser materia de discusión y persuasión en el contexto social. Pobre favor le haríamos a cualquier confesión, si fuere el Estado el que debe imponer a los fieles la obligación de comportarse como tales.
Desde larga data se ha sostenido que el orden temporal y el espiritual conforman dos órbitas autónomas y separadas, cada una con sus propios fines, su orden institucional, su organización y la específica relación con sus miembros. Si el fin del Estado es temporal, también lo son sus medios: autoridad, leyes y organismos, y en tal sentido es conveniente, como ya sostuvo Pío XII “la legítima sana laicidad del Estado", lo que actualmente conocemos como la "Iglesia libre en el Estado libre", es decir, la mutua no invasión de ámbitos ajenos.
Nuestra Constitución vigente reconoce la libertad de cultos, pero mantiene la herencia española del Patronato sobre la Iglesia Católica, nombrando a los obispos e interviniendo en otros aspectos de la vida interna de la Iglesia. En 1966 se firma el convenio llamado de Buenos Aires, en cuya virtud el Estado renuncia a sus derechos de patronato y, por lo tanto, dejan de tener justificación los artículos derivados de aquél.
Por todo ello consideramos conveniente que la reforma constitucional consagre un tratamiento igualitario a todos los cultos y determine una efectiva independencia de la Iglesia y el Estado. A tal efecto, proponemos la derogación de los artículos: 2; 65; 67 inc. 15, 19 Y 20; 76 segundo párrafo; 80; 86 inc. 8 y 9, y la inclusión de un artículo que consagre la libertad de culto, sin ninguna mención adicional en el texto constitucional.
Los consejeros Albrieu, Puiggrós y Storni formulan reservas y propugnan la inclusión de una fórmula análoga a la existente en la actual Constitución española que dice: "Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica y demás confesiones".

RESERVA DEL CONSEJERO DR. JOSE ANTONIO ALLENDE.
La exigüidad del presupuesto de Culto de la Nación, que tiende a disminuir más, hace sólo aparente el acatamiento del art. 2º. El país requiere autenticidad y no meras apariencias. Por ello, nivelar a todos los cultos y ordenar al Estado que coopere con ellos, carece de sentido. La eliminación del artículo, retrotrae, para el creyente, la obligación moral de sostener su culto, fortifica la Independencia de la Iglesia Católica; y no perjudica su fuerza espiritual.
Asimismo los consejeros Puiggrós y Storni señalan que un reconocimiento especial civil a favor de una determinada confesión religiosa que responsa a una preferencia popular mayoritaria es legítimo, siempre que a la vez se reconozca y respete el derecho a la libertad en materia religiosa a todos los habitantes y comunidades creyentes.

DEFENSA Y VIGENCIA DE LA CONSTITUCION Y SOBRE LA REFORMA DE LA CONSTITUCION
1. Defensa y vigencia de la Constitución.
1.1. Al poner fin a los componentes autoritario que pueden subsistir en la sociedad argentina, se encuentra una de las bases fundamentales de nuestra civilización.
1.2. Argentina ha visto, en reiteradas oportunidades, derrumbarse la continuidad institucional. Es que el autoritarismo y la violencia en sus distintas manifestaciones acompañaron con frecuencia nuestro desarrollo político y social. Esto hace necesario que se incorporen normas que garanticen la defensa y vigencia del estado de derecho.
1.3. Por ello es que sugerimos prever en la reforma: A) La continuidad y vigencia de la Constitución, aunque deje de observarse por acto de fuerza o se derogara por modos distintos a los que ella prevé. B) Los delitos de sedición y rebeli6n serán de acci6n imprescriptible. C) Carecerán de validez la derogación de esas figuras delictuales o de sus penas que hagan los autores de los delitos. D) Por ley se establecerá la responsabilidad civil y penal de los que lleguen a participar de un gobierno de facto.
2. Reforma de la Constitución.
2.1. Propiciamos que se prevea la reforma constitucional de modo más flexible que en la Constitución de 1953. Para ello propiciamos:
A) La iniciativa de reforma total o parcial, corresponde al Congreso o al Poder Ejecutivo.
B) La reforma y su alcance, se declarará con el voto, al menos de los 2/3 de los miembros totales de cada Cámara.
C) Una Convención elegida al efecto mediante sufragio, es la única que puede realizar una reforma total.
D) El propio Congreso puede realizar enmiendas parciales. Dentro de los 90 días de declarada la necesidad de la reforma, formulará su contenido y con el voto de los 2/3 de cada Cámara, en reuniones separadas las aprobará.
E) Por el sistema de enmiendas, no se pueden reformar las declaraciones de contenido doctrinario; ni la prohibición de atribuir la suma de poder público; ni el propio sistema de reforma.
F) La entrada en vigencia de una reforma parcial, requiere la aprobación mayoritaria de un Referéndum.
G) El Congreso puede decidir que la reforma parcial la realice una convenci6n.
H) La regularidad del procedimiento de reforma queda sujeto a control de constitucionalidad.
I) Ni total, ni parcialmente, la Constitución puede reformarse estando vigente el estado de sitio.
Creemos, señor Presidente, que con estas previsiones que hacen a la vigencia y continuidad del orden constitucional del estado de derecho, ya la reforma de la Carta, se preserva
La continuidad institucional.
II) El sentido funcional que debe tener la Constitución y
III) La unidad nacional, con plena vigencia del estado de derecho.
Buenos Aires, 7 de octubre de 1986.

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